Los “mitos” agrarios han permitido construir discursos políticos y legales. Muchos de ellos son refutables. Bolivia sólo tiene 27 millones de hectáreas de tierra, de 109 millones de superficie, con vocación agropecuaria. El dilema se centra en ampliar el horizonte agropecuario o adoptar una política forestal. El mercado de tierras muestra que solamente el cuatro por ciento de los beneficiarios originales de la Reforma Agraria perviven en el Altiplano y los Valles. ¿Y los latifundios? No se desecha su presencia en el oriente. Pero el tamaño promedio del predio agrario en Santa Cruz es de 1.700 hectáreas, en Beni de 3.200 y en Pando de 6.300 hectáreas.

Mitos y verdades sobre la tierra en Bolivia.

Por Miguel E. Gómez Balboa

¿Hay latifundio en el oriente? Según datos oficiales basados en las superficies agrarias ubicadas hasta el momento, no. Pero no se desecha su existencia. En Santa Cruz, el tamaño promedio de un predio llega a las 1.700 hectáreas (has); en el Beni, a las 3.200 has y en Pando, a las 6.300 has. Algo es claro, la falta de información fidedigna con respecto a la tierra ha generado conflicto y la construcción de discursos políticos y legales amparados en “mitos” poco “fácticos”.

En pos de subsanar esto, el Viceministerio de Tierras, que depende del Ministerio de Desarrollo Sostenible, elabora el Diagnóstico sobre acceso a la tierra y recursos naturales, que contrasta estos “mitos” con “verdades” basadas en información confiable del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), Derechos Reales, prefecturas, municipios y textos especializados. Su lanzamiento está programado para diciembre, con un listado de propuestas de cambio en el rubro. Un insumo necesario para el próximo Gobierno, que tiene la misión de diseñar una Política Nacional de Tierras.

El aporte, además, ya goza del aval preliminar de otros ministerios y las nueve prefecturas. El viceministro de Tierras, Luis Fernando Asturizaga, adelantó en exclusiva a Domingo el contenido de este documento. ¿Hay tierra para todos los bolivianos? ¿Los latifundios siguen vigentes? ¿La pequeña propiedad campesina se comercializa a pesar de los impedimentos legales? ¿Cuánto ha cambiado la propiedad desde la Reforma Agraria de 1953? ¿Cómo afecta la inembargabilidad de la tierra del pequeño productor? ¿Las áreas forestales están concesionadas? Veamos.

¿Tierra para todos?

Sueltos de cuerpo, políticos y dirigentes afirman que en el país abundan las tierras fiscales y, sobre todo, las de vocación agropecuaria. Como apoyo a su teoría, realizan una división simple entre la superficie territorial del país, o sea 109 millones 858 mil has, y la población boliviana (que llega a los nueve millones de habitantes). De acuerdo con este cálculo arbitrario, a cada boliviano, sin distinción alguna, le debería corresponder un mínimo de 10,9 has. Por esto se critica cómo en una nación tan extensa y con pocos habitantes pueda existir una lucha agraria encarnizada y, encima, un Movimiento Sin Tierra (MST).

El asunto no es tan sencillo. Primero, de las 109 millones de has, solamente 106 millones, en promedio, son “área rural”. El resto corresponde a manchas urbanas (378.993 has), cuerpos de agua y salares (2.727.383 has) o caminos no sujetos al derecho propietario individual. A la vez, de esas 106 millones de has, 60 millones son bosque (con buen porcentaje no apto para la ganadería y/o agricultura). A esto se suman las 19 millones de has inscritas bajo el régimen de “áreas protegidas” (que son cuasi “intocables”). Entonces, 79 millones de has ya tienen restricciones al uso agropecuario.

Se concluye, así, que sólo 27 millones de has portan vocación exclusivamente agrícola y/o ganadera; están ubicadas principalmente en el oriente. Ampliar este margen implicaría la apertura de la tierra de vocación forestal (bosque) con chaqueos, desmonte y deforestación de por medio, lo que ocasionaría serios daños ambientales. El cuadro se complica cuando el diagnóstico establece que entre 1953 y 1992 se otorgaron 93,2 millones de has en propiedad (datos en revisión con el proceso de saneamiento actual); es decir, no hay disponibilidad de tierra fiscal de carácter agropecuario porque un 85 por ciento de la superficie nacional ya se encuentra repartida.

La equivocada percepción inicial permite también arengar que “todos los bolivianos tienen derecho a la propiedad sobre la tierra”. Está claro que esta afirmación se cae de madura por lo explicado párrafos arriba. Además, aclarar que las capacidades y habilidades de la población boliviana no sólo se dirigen al campo agropecuario pues, según el Instituto Nacional de Estadísticas, un poco más del 40 por ciento de la población ocupada trabaja en este sector. La pregunta es si todos los bolivianos tienen la habilidad y las condiciones para el trabajo agrario, un ramo tremendamente sacrificado y sujeto a los riesgos climáticos.

El diagnóstico, asimismo, rechaza el eslogan de que “el tema del acceso a la tierra y los recursos naturales debe ser tratado única y exclusivamente de manera técnica, porque ya se politizó demasiado”. No se niega esta politización, pero se señala que la solución exige decisiones políticas, apoyadas en lo técnico, que deberán ser tomadas por el siguiente mandato gubernamental. Y el dilema que debe ser dilucidado se centra en si se va a continuar siendo un país agropecuario, en desmedro del bosque, o si se dará a la tierra con vocación forestal la alternativa de ser el “motor” del desarrollo sostenible hacia el futuro.

Es que en función de la capacidad de uso del suelo vigente en territorio nacional, Bolivia es una nación forestal. No olvidar que a mediados de año se reconoció al país por poseer la superficie de bosques certificados más grande en el planeta: 1,9 millones de has inmersas en las 60 millones existentes, sin añadir las “áreas protegidas”. Sin embargo, la debilidad se ubica en que esta vegetación “avalada” no genera más de 150 millones de dólares anuales; a diferencia de Costa Rica que con sólo un millón de hectáreas de bosque logra ingresos por más de mil millones de dólares.
Por ello, se debe decidir si se continúa la ampliación de la frontera agropecuaria (a lo que presiona el sector empresarial y/o de los pequeños productores campesinos, que ya están ingresando, con este fin, en el bosque y las “áreas protegidas”) o si se promueven alternativas productivas para un mejor manejo forestal que signifique ingresos y empleos para las comunidades “verdes”. Actualmente se deforestan entre 100 y 140 mil hectáreas de bosque por año, todo esto para habilitar tierra agropecuaria. Además, este recurso natural es un “blindaje” contra los cambios climáticos, aunque por los recientes chaqueos en Guarayos y el Choré, en Santa Cruz, el aumento de temperaturas ya atormenta al país.

En criterio de Asturizaga, la venta de servicios ambientales debe ser puesta en carpeta, más aún con la vigencia del Protocolo de Kyoto, porque Bolivia cuenta con bosque no intervenido que beneficia a grupos empresariales tanto nacionales como transnacionales. No obstante, el objetivo apunta, sobre todo, a la toma de conciencia de las comunidades en la preservación forestal. ¿Cómo? En la Amazonia de Pando, por ejemplo, la instalación de lagunas artificiales destinadas a la crianza de peces permite un ingreso extra a los nativos, aparte del logrado con la producción de la castaña; allí la piscicultura ha permitido que éstos no degraden el área verde que les beneficia.

¿Tierra es igual a riqueza?

“La superficie agraria determina la productividad”, es otro cliché que peca de erróneo. En Santa Cruz, la exigencia campesina es “cincuenta hectáreas o muerte”. En la Amazonia, “quinientas hectáreas o muerte”... Es que el factor “superficie”, para los agrarios, determinaría el éxito de la producción; empero, varios casos demuestran que en pequeñas parcelas también se dan buenos resultados. Como en una comunidad del Chapare, en Cochabamba, donde los productores, con cinco o 10 hectáreas (pequeña propiedad), cultivan rosas y obtienen un producto que les reporta, en Europa, miles de dólares.

Empero, la misma Ley 1715, del Instituto Nacional de Reforma Agraria, de 1996, que sigue los parámetros de la Reforma Agraria de 1953, clasifica a la tierra en función de su extensión en: solar campesino, pequeña propiedad, mediana empresa y empresa agropecuaria, lo que, según el diagnóstico, es irreal porque la clasificación debería basarse en elementos como la capacidad productiva y uso del suelo, el costo de la tierra y su vinculación con los mercados..., porque la productividad agraria está en función de su capacidad de empleo y lo que falta, más bien, es un mejor manejo de tierras, cuencas o bosques para generar mayores ingresos.

A esto se suma el alegato de que “el acceso a la tierra de por sí genera ingresos y empleo de calidad”. ¿La persona que se adjudica una propiedad agraria está destinada a salir de la pobreza? El diagnóstico rechaza la tesis con ejemplos prácticos. El año 2001 se dotó de mil hectáreas a la comunidad del líder del MST, Ángel Durán, conformada por 80 familias, en el Gran Chaco tarijeño. Eso no bastó. Se necesitó proveerles de pozos de agua para el riego, semillas, donaciones del Programa Mundial de Alimentos, instrumentos de labranza, carpas... Hoy, por haber sido una demanda política, sólo tres familias permanecen en el lugar.

Pero hubo otra apuesta exitosa. La emprendida al norte de La Paz, en la provincia Marbán del Beni, donde tampoco fue suficiente con proveer a los campesinos del norte potosino de predios agrarios; se los capacitó para adecuarlos a su nuevo escenario de vida, vacunarlos contra las enfermedades del lugar, vincularlos a tierras productivas... Ahora, sus cosechas los relacionan con sus pares del oriente y han determinado la mejora de la dieta alimentaria de la región. En ambos casos, está claro que sólo dar tierra no cambia la vida del boliviano, sino que ello debe ir ligado a otros aspectos (vivienda, capacitación, acceso caminero, asistencia técnica, etcétera).

El fracaso de los asentamientos humanos, empero, tiene relación con la ineptitud estatal para brindar servicios agropecuarios, lo cual torna este proceso mucho más engorroso y caro. Aparte, implica lograr alianzas estratégicas entre el INRA (que hasta ahora hizo lo que pudo en este punto), los ministerios de Desarrollo Sostenible, de Asuntos Campesinos, de Asuntos Indígenas, de Participación Popular, las prefecturas y los municipios, que ya cuentan con competencias específicas en la Ley 1715; sin embargo, se adolece aún de un factor central: la falta de coordinación entre estas instituciones.

Aquí surge una interrogante: ¿cómo garantizar servicios agropecuarios para los productores campesinos? Para responder a esta pregunta, dice el diagnóstico, se debe derrumbar una verdad irrefutable que, además, cuenta con sostén legal: “El solar campesino, la pequeña propiedad y la tierra de comunidad no deben pagar impuestos”. La Ley 1715 determina este privilegio. Pero Asturizaga afirma que la norma precisa se reformada porque, en la actualidad, varios gobiernos municipales perciben un tributo de parte de pequeños propietarios rurales y comunarios que, de esta forma, aseguran su derecho propietario agrario tras migrar a las ciudades.

Los conflictos agrarios del último quinquenio se motivaron fundamentalmente por la falta de: proceso de saneamiento, acceso al crédito, seguro agropecuario, innovación tecnológica, asistencia técnica..., servicios que deberían ser provistos obligatoriamente por los gobiernos departamentales y, sobre todo, las alcaldías; empero, estas últimas no poseen recursos adicionales para cumplir esta finalidad. Por ello, el diagnóstico recomienda, primero, que el impuesto al solar campesino, la pequeña propiedad y la tierra de comunidad sea voluntario para, luego, institucionalizarlo por propia necesidad de los productores que verán que su aporte es retribuido por los municipios con servicios agropecuarios.

Es notorio, postula Asturizaga, que el dinero de la Participación Popular no alcanza para este emprendimiento, más aún en las alcaldías donde impera este tipo de predios exentos del pago de tributos, y sólo queda esperar que les llegue algo de la coparticipación tributaria o de los planes de alivio a la pobreza. “Hay pequeños propietarios que pueden pagar montos mínimos importantes para su municipio en cuanto a ‘apalancar’ servicios de la cooperación internacional para brindarles perspectivas de desarrollo”, sentencia la autoridad.

Queda pendiente un asunto. “Se criticó que la Ley INRA comulgue que la tierra es de quien la paga y ya no de quien la trabaja. Los campesinos han migrado al área urbana y para no perder derecho sobre sus propiedades, sin trabajarlas, pagan una contribución territorial. Que no se paga impuestos rurales es más un discurso político. Este tipo de migrante alquila la tierra o la trabaja ‘al partir’ (él pone la propiedad, otro la semilla y el producto se divide), una realidad que debe ser reglamentada para evitar la explotación y, así, el dueño reciba un pago por las características del predio. Esas tierras, por mandato legal, no pueden alquilarse, pero la medianería y la aparcería existen, sobre todo en occidente y los Valles”, asevera Asturizaga.

¿La tierra no se vende?

Otro mito imperante pregona que “el solar campesino y la pequeña propiedad no se comercializan”. En el caso del Altiplano y los Valles, es preponderante explicar que la Reforma Agraria de 1953 dotó de tierra esencialmente a comunidades y pequeños campesinos y productores. Se constituyeron, así, solares campesinos, pequeñas propiedades y tierras de comunidad. Por ley, éstos son inalienables, incluso los dos primeros son considerados de patrimonio familiar (en el Altiplano, la tierra y el territorio son parte inherente de la persona), o sea que el campesino para poder transferirlos requeriría la autorización de un juez de familia. Sin embargo, los datos desnudan un panorama diferente.

Un estudio exhaustivo de la comercialización de tierras en Bolivia, recogido por el diagnóstico, revela que hoy en el Altiplano y los Valles solamente el cuatro por ciento de los propietarios son beneficiarios originales de la Reforma Agraria, tanto en tierras de comunidades, solares campesinos y pequeñas propiedades. Es decir, el 96 por ciento de los dueños primarios vendieron sus predios a terceros. “Entonces, el mercado de tierras es una verdad que no se puede ocultar, las propiedades rurales se comercializan a pesar de las prohibiciones de la ley, aparte se las alquila”, resume Asturizaga.

En Alto Beni (La Paz) y el Chapare (Cochabamba), áreas tradicionales de colonización, la situación es similar. Las 20 millones de hectáreas que se programaron entre 1967 y 1992 por el Instituto Nacional de Colonización (INC), en pos de conseguir una mejor distribución poblacional, repartiendo, sobre todo, pequeñas propiedades y patrimonios familiares, han sido objeto de transacción, a pesar de que se precisaba para este fin la autorización expresa del INC y, en el ámbito legal, la venia del juez de familia. Sólo el 20 por ciento de los beneficiarios del INC siguen trabajando la tierra en estos sitios.

¿Qué pasa en Santa Cruz? Al norte, en la zona integrada o productiva donde prevalece el trabajo de soyeros, cañeros y lecheros, el 77 por ciento de sus productores actuales ha comprado la tierra. “Por eso, hay que tener mucho cuidado al afirmar que existen cien familias que detentan millones de hectáreas. La verdad de los hechos es que, obviamente, en cuarenta años la gente vendió, heredó o transfirió esta tierra”, afirma Asturizaga. Eso no es todo. En las zonas de colonización (Yapacaní, San Julián...) sucede lo propio: el 74 por ciento de los colonizadores vigentes pagó por ocupar esos predios.

“Fue sobrepasada la buena intención del ‘cinturón de seguridad legal’ para que el campesino no venda su tierra porque podía ser engañado por un empresario que le iba a comprar su tierra en dos bolivianos. La pequeña propiedad se compra y vende y no es un atributo exclusivo de los grandes productores. Por la prohibición de la Ley 1715, estas ventas pueden ser declaradas nulas; pero, más bien, corre el proceso de saneamiento para regularizar estos hechos. Hay que reformar la norma y así no obligar al campesino a cometer irregularidades”, declara Asturizaga.

En esta misma línea de protección al pequeño productor se tejió el cliché (que es norma constitucional del Régimen Agrario), “el solar campesino y la pequeña propiedad son inalienables, indivisibles e inembargables”. Un mecanismo que, postula el diagnóstico, es un “freno al desarrollo”, ya que perjudica al campesino, con enorme potencial productivo, porque su tierra no le sirve como instrumento de garantía. Por ello, no tiene otra opción que acudir a organizaciones no gubernamentales (ONG) o entidades financieras de segundo o tercer piso que le prestan dinero sobre sus instrumentos de labranza, con garantías personales e intereses impagables.

Retirando esta restricción legal, el horizonte en varias regiones sería muy prometedor. Basta tomar el caso de San Julián (el “paraíso agropecuario”, de acuerdo con un estudio del Ministerio de Desarrollo Sostenible), donde cada habitante cuenta con 50 ó 60 has con una enorme capacidad productiva, pero sin posibilidad de ser objeto de embargo para obtener préstamos que le permita gestionar mayor innovación tecnológica y asistencia técnica para explotar su potencial. Además, en esta localidad, muestran las imágenes satelitales, sus pobladores sólo han trabajado el 40 por ciento de las tierras. ¿Qué pasaría si se utilizara el restante 60 por ciento?

“La pregunta está en que si no han trabajado la totalidad de la tierra por qué expulsan gente para engrosar el MST. La respuesta se ubicaría en que no se les ha dado mayores condiciones de asistencia técnica. Aparte, tras consultar a ingenieros agrónomos entendidos en la materia, éstos sostienen que si San Julián ingresara a la economía de la soya podría generar mejor productividad e ingresos que lo logrado por el aparato empresarial cruceño. Pero, para comprar un tractor, mejores fertilizantes, hacer cambios en su predio, el pequeño productor no puede acceder a un crédito, porque su título dice pequeña propiedad”, explica el Viceministro.

La coyuntura, por ello, subraya el diagnóstico, requiere de una legislación propia en materia de crédito agrario, no sujeta a la comercial que instaura amortizaciones mensuales cuando el campesino cuenta con dos ingresos anuales como máximo, producto de las cosechas y la faena del ganado. A esta necesidad se suma el implantar un nexo entre medidas de prevención y seguro agropecuario, más aún cuando el país ya cuenta con un mapa de riesgos sobre las regiones donde se presentan granizadas, heladas o inundaciones. También, la producción requiere estar amparada contra las vicisitudes climáticas y lo ideal sería que con la contribución de las prefecturas y municipios se garantice al productor un mecanismo de sostenibilidad financiera.

¿Hay latifundios?

Se maneja, frecuentemente, que la mayor cantidad de las tierras productivas está en manos de latifundistas. El diagnóstico establece que 47 millones de hectáreas son manejadas por las medianas empresas, 19 millones son solares campesinos y pequeñas propiedades, y 27 millones son propiedades comunitarias (de comunidades, sindicatos, y pueblos indígenas y originarios). Esto demuestra que, en alguna forma, el proceso de saneamiento equilibró la tenencia de tierra en el país, porque antes las propiedades de comunidades oscilaban entre los 14 y 17 millones de hectáreas.

Además, otro dato que llama a la reflexión —sin desechar la presencia de latifundios en el oriente— es que las superficies promedio que encontró el INRA hasta ahora en el proceso de saneamiento no hablan de inmensas extensiones. En Santa Cruz, el tamaño promedio de un predio llega a las 1.700 has; en el Beni, a las 3.200 has, y en Pando, a las 6.300 hectáreas. “No hay una consolidación de diez o treinta mil hectáreas, más aún cuando la norma de Reforma Agraria de 1953 permite todavía que una empresa agropecuaria tenga derecho de propiedad individual hasta 50 mil hectáreas. Muchas veces el discurso de la presencia de grandes latifundios en pocas manos es poco sostenible, porque con esta información se aprecia que las tierras privadas no sobrepasan las siete mil hectáreas”, comenta Asturizaga.

Asimismo, se pregona que “todos los bosques están en propiedad de concesionarios”. Los números oficiales demuestran que de las 60 millones de hectáreas de bosque, tan sólo 7,7 millones se encuentran bajo la figura de la concesión. Aparte, se debe añadir un aspecto que ayudó a democratizar el acceso a las áreas verdes: existen 2,4 millones de hectáreas que figuran como Áreas de Reserva Forestal Municipal, donde las alcaldías portan la obligación de entregar esa superficie a pequeños productores forestales.

Una más. ¿La Reforma Agraria sólo llegó a occidente? El Altiplano y los Valles siempre han sido tildados como los beneficiarios (o los lugares donde se generó propiedad) de la política agraria de 1953, tras la Revolución Nacional. Entonces, en el oriente este proceso habría ocurrido en mínima escala, lo que causó la permanencia del latifundio, porque gran parte de las tierras de Pando, Beni y Santa Cruz no llegaron a titularse. Pero el diagnóstico precisa que 66 millones de has habían sido distribuidas en el Trópico, 19 millones en el Altiplano y 8 millones en los Valles.

A pesar de lo esgrimido, la demanda de tierra continúa vigente. De acuerdo con la información del INRA y del Ministerio de Asuntos Indígenas, en la actualidad existe una demanda de los pueblos indígenas y originarios para el saneamiento y titulación de 40 millones de hectáreas como Tierras Comunitarias de Origen (TCO), tanto en oriente como occidente. Con esto, se pide casi el 40 por ciento del territorio nacional. Lo que preocupa al Viceministro.

“Estas superficies exigidas deben estudiarse, sin vulnerar los derechos de las comunidades. Se precisa incluso el pronunciamiento de otros ministerios, prefecturas y municipios para garantizar los derechos de reproducción social, cultural y económica de los pueblos indígenas o determinar si es que, también, tras estas solicitudes hay un elemento extremadamente político. Si todo es legal habrá que ver de qué manera —y no sé cómo porque ya se distribuyeron 93,2 millones de hectáreas— el Estado va a identificar otros 40 millones de hectáreas. Se debe reflexionar esto”, alerta Asturizaga.

El embrollo no termina ahí. Para programas de colonización, hasta ahora, se habilitaron 20 millones de has en Yapacaní, San Julián, el Chapare, Alto Beni, Caranavi, Palos Blancos, Bermejo..., medida que determinó la presión migratoria de occidente hacia oriente, luego de la devaluación del recurso tierra en el Altiplano. “Lo más grave es que la tierra no se estira y, por ello, se plantea establecer, con urgencia, una estrategia de desarrollo que vaya más allá del área agropecuaria para las tierras altas. Si no el flujo migratorio no va a terminar por más autonomías y Asamblea Constituyente, y la pugna por un pedazo de tierra en oriente se va a masificar porque los latifundios (que aún no fueron ubicados) se van a acabar después de ser otorgados a los campesinos”.

Por eso, el diagnóstico recomienda aplicar, entre otras, políticas de reforestación en el Altiplano o un mejor empleo del recurso agua, más aún con el potencial hídrico boliviano en el contexto sudamericano; no obstante, las áreas bajo riego no sobrepasan las 500 mil hectáreas, cuando hay habilitadas más de 14 millones para el trabajo agrícola. “La futura Política Nacional de Tierras debe tener como elemento central el tratamiento de las tierras altas, hay que vincular a la gente a otras actividades productivas para que no marche ni bloquee. El punto neurálgico, vuelvo a prevenir, es evitar la migración; si no, la lucha por la tierra en oriente va a ser peor y la llegada de una posible ‘guerra’ por este recurso natural va a dejar de ser un posible mito”, concluye el Viceministro.